online

Екатерина II и Павел I об управлении городами: тандемность или разномыслие

Одной из особенностей развития гумани­тарных исследований в постсоветской историографии является поиск новых путей науч­ного осмысления происходящих в обществе процессов. В этом смысле обращает на себя внимание опубликованная в научном журна­ле «Известия Иркутской государственной экономической академии» статья М.А. Вино­курова, М.П. Рачкова, А.П. Суходолова [1], посвященная анализу феномена тандемности власти в государственном управлении России. По мнению авторов упомянутой публикации, тандемность власти является одной из харак­терных черт развития системы государст­венного управления России на протяжении довольно длительного времени. Разделяя основные суждения известных экономистов, авторы настоящей статьи предлагают рас­смотреть феномен тандемности на примере развития системы городского управления в России как возможный вариант развития этой плодотворной идеи.

Императрица Екатерина II

Императрица Екатерина II

В дореволюционной российской исто­риографии, посвященной изучению екатерининских дум, утвердилась точка зрения А.А. Кизеветтера, что «Жалованная грамо­та городам» — это «исторический памятник благих намерений просвещенной государы­ни» [8, с. 100]. Современные исследователи истории урбанистики, например Л.Ф. Писарькова, вторят ему, полагая, что основ­ные начала «Жалованной грамоты городам» остались в значительной степени бумажной декларацией [9, с. 48]. Самой главной причиной, позволяющей так считать, назы­вается недостаточный уровень социально-экономического развития русских городов. Однако необходимо отметить, что работа городской шестигласной екатерининской думы положила начало формированию го­родского развития и привлечению внимания правительства к городам. Именно работа дум показала, что финансирования, опреде­ленного законом 1785 г., не достаточно для выполнения поставленных перед городом задач. Кроме этого важно было изменить отношение коронной администрации к го­родским выборным должностям, чтобы от новых городских учреждений не требовали отправления разного рода служб по наряду администрации.

Главным финансовым ресурсом, на кото­рый могла рассчитывать шестигласная дума, было однопроцентное отчисление в пользу города от питейной продажи, расходование которого контролировалось в Иркутске го­сударевым наместником Иркутским и Колыванским. Первое, что потребовал наместник от открывшейся Иркутской градской думы в 1787 г. после перечисления дохода от пи­тейной продажи, перенести рыбные ряды из Гостиного двора и устроить общественные хлебные магазины [2, л. 16—17].

Среди архивных документов есть отчет о приходах Иркутской градской думы за 1787— 1788 гг. Доходы Иркутска составили 2 312 р. 18 к. [2, л. 49]. Львиную долю доходов со­ставил питейный сбор с 21 сентября 1785 г. по 22 мая 1788 г. в размере 2 011 р. 83 к., остальная часть — это выморочные имения, штрафные деньги и доходы с устроенных рыбных лавок [там же, л. 48]. Необходимо обратить внимание, что сумма питейного сбора в 2011 р. 83 к. была собрана за 2,5 года с начала действия Жалованной грамоты городам. В среднем питейный сбор в Иркут­ске за год составлял 700—800 р.

Кроме отчисления от питейной продажи город мог рассчитывать на статью доходов от развития хозяйственной эксплуатации оброч­ных городских угодий. Однако даже в таком городе, как Москва эта статья не получила в екатерининские времена должного развития. Стоит отметить, что в городах были оброч­ные статьи, которые могли приносить городу доход, но не эксплуатировались городом вследствие того, что «план назначенной го­роду земли еще не утвержден и в ведомстве города не состоит» [7, с. 464] и поэтому доходы шли в Казенную палату. В Иркутске градская дума просила наместничество об отводе земли для использования их в пользу города [3], были и перевозы через р. Ан­гару, доходы с которых получала Казенная палата [2, л. 48 об.].

Сохранился документ, содержащий сведе­ния за 1788 г., по каким статьям Городового положения 1785 г. был доход в Иркутске, а по каким не был. При анализе этого документа выяснилось, что в Иркутске ни по каким доход­ным статьям Городового положения 1785 г., кроме однопроцентного отчисления от питей­ной продажи, штрафных денег, выморочных имений и устроенных, по приказу наместника рыбных лавок, доходов не было именно из-за того, что план города не был утвержден [там же, л. 47 об.]. В росписи «По каким статьям Городового положения должны быть доходы, а по каким не было» указано, что за «совладельчество в городе лавок, харчевен, пушников, кирпичных сараев, погребов, од­ной мельницы, гербергов, равно и их рыбных лавок доходу городу никакого нет, ибо с тех владельцев зданий Городовая дума сама по себе ничего собирать без утверждения здеш­него начальства не может» [там же, л. 49].

Расходы Иркутской градской думы в 1788 г. составили 4 551 р. 2 к. В том числе, на содержание городового магистрата — 469 р. 50 к., на жалование находящихся при нем экспедиторов и сочинителей приказов — 2324 р., на жалование писцам с помощни­ками словесного суда — 100 р., писцам при сочинении Городовой обывательской книги — 100 р. и писцам Сиротного суда — 100 р., на содержание городской думы — 256 р. 50 к., на содержание гильдейских, мещанс­ких, цеховых дел и на жалование сочинителю приказов — 506 р. 2 к., на поправление при городской думе пожарных инструментов и содержание лошадей — 353 р. [4, л. 50].

Совершенно очевидно, что расходы Ир­кутской градской думы превышали ее дохо­ды. Иркутский наместник определял, на что должны быть потрачены городские средства, поступавшие из казны. Содержание город­ских учреждений — городового магистрата и городской думы — осуществлялось по общественному приговору сборами с куп­цов, мещан и цеховых и составляло самый большой расход в городской смете. Добро­вольные складки были разрешены обществу градскому Жалованной грамотой городам 1785 г. [6, c. 103].

Подобная картина наблюдалась в боль­шинстве городов Российской империи. А.А. Кизеветтер писал, что ввиду недоста­точного развития хозяйственных городских предприятий городская касса поддержи­валась, с одной стороны, отчислениями в пользу города некоторых казенных сумм, а с другой — самообложением градского об­щества [7, с. 467]. Самообложение играло важную роль в системе городского хозяйства того времени. В некоторых случаях градские общества устанавливали определенные пра­вила относительно порядка и размера само­обложения, например, в Санкт-Петербурге в 1786 г. общество «расположило собрать по пол проценту с объявленных своих капи­талов» [там же]. Стоит обратить внимание на то, что в самих городах шел поиск новых налогов, которые можно было бы направить на городское развитие.

Итак, на практике оказалось, что финан­сирования, определенного законодательст­вом, недостаточно — в Иркутске расходы на городское самоуправление более чем в два раза превышали доходы. Такое положение дел вынуждало градские общества искать но­вые формы самообложения. Город должен был содержать магистраты, школы и другие заведения приказа общественного призрения и большая часть средств шла на содержание самих учреждений самоуправления. Доходы же, полученные шестигласной думой, конт­ролировались администрацией, что лишало думу всякой инициативы к расширению и усовершенствованию городского хозяйства. Кроме того, денег на городское благоуст­ройство просто не оставалось.

Как отмечал А.Д. Градовский «при рас­смотрении городового положения нельзя не видеть, что оно содержит в себе лишь главные начала организации городских уч­реждений и составлено в слишком общих выражениях. В нем не было обозначено начало деятельности городских учреждений по управлению местным хозяйством и бла­гоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие» [5, с. 138].

Император Павел I

Император Павел I

Новый император Павел I начал прово­дить городскую реформу. Новыми началами стали централизация управления и усиление роли администрации. Если при Екатерине II выборы становятся инструментом организа­ции городского управления, то при Павле I сокращается выборная часть городского уп­равления за счет привлечения назначаемых чиновников.

Первоначально изменилось городское устройство Петербурга. В 1797 г. открылась Комиссия о снабжении резиденции припаса­ми, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежавших, во главе с наслед­ником престола великим князем Александ­ром Павловичем. Одновременно с этим был уменьшен выборный состав Петербургской думы, вместо 121 стало выбираться 70 че­ловек. Из сферы деятельности думы было изъято заведование городскими мостовыми и мостами [там же].

Учреждение этой Комиссии, ставшей глав­ным городским начальством, было только первым шагом к городскому переустройству. Екатерининские думы должны были заменить ратгаузы, находящиеся в подчинении Комис­сии. Кроме ратгауза Комиссии подчинялись контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Ратгауз — это правительственное учреждение, в котором присутствуют выборные члены. Ратгаузу поручено заведование городскими дохода­ми и распоряжение ими к благосостоянию города. Ратгауз был разделен на три части или департамента: первые два департамента составляли учреждения сословно-судебные, а третий, так называемый, камеральный де­партамент — это учреждение, заведующее делами города. Камеральный департамент состоял из президента, назначаемого им­ператором, директора экономии, назначае­мого Комиссией о снабжении припасами и утверждаемого императором, шести бурго­мистров и десяти ратсгеров, из которых одна часть выбиралась городским обществом из достойнейших граждан, а другая назначалась Комиссией о снабжении припасами. Все вы­борные должности и назначенные Комиссией утверждались императором.

Организованное таким образом город­ское управление занималось городским хозяйством. Оно должно было еженедель­но представлять Комиссии отчеты о своих заседаниях. Деятельность его была сведена к задачам простого исполнения без всякого права инициативы, которая сосредоточи­валась в Комиссии. Две конторы: контора правления запасных магазинов и городских строений, стояли совершенно особо от ратгауза; первая из них занималась хлебными запасами города и подчинялась как Комис­сии, так и управляющему воинским прови­антским департаментом; вторая занималась казармами и квартирами для постоя. Это учреждение подчинялось как Комиссии, так и петербургскому генерал-губернатору; ни в той, ни в другой конторе не было выборных членов. Эта новая организация Петербурга, появившаяся в 1798 г. и примененная в пол­ном объеме в феврале 1798 г., в 1799 г. была распространена на Москву под назва­нием «Устав столичного города Москвы» [5, с. 129]. Главное начальствование над городским управлением в Москве вверено департаменту петербургской Комиссии, вследствие чего администрация Москвы была поставлена в зависимость от центрального петербургского управления.

Вслед за этими мерами по отношению к двум столичным городам император предполагал приступить к переустройству городских установлений во всех остальных городах им­перии. Необходимо отметить, что само ко­личество городов в царствование императора Павла I было значительно сокращено. Если Екатерина II, увлекаясь желанием создать в России особый городской класс — «средний род людей», увеличила число городов, даже за счет таких поселений, где было очень мало условий городской жизни, то импера­тор Павел I пошел другим путем. В 1797 г. губернаторам велено было сделать пред­ставление о том, какие именно города удоб­нее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести Сенату [5, с. 130]. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволялось иметь магистраты и ратуши, которые должны были действо­вать под начальством губернатора и общим наблюдением Сената. Затем для городов штатных последовало общее распоряжение: указом 4 сентября 1800 г. велено было во всех городах губернских вместо магистратов учредить ратгаузы на тех же основаниях, что и в столицах.

Губернский ратгауз должен был состоять как из коронных, так и из выборных чиновников, президент должен был назначаться им­ператором из кандидатов, представленных Сенатом. Губернские ратгаузы предпола­галось разделить на два департамента: дел юстиции — для заведования делами граждан­скими и уголовными и камеральных — для заведования делами хозяйственными. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов и должны были образовать особый род административных учреждений. Сенат так определил место ратгаузов в губернском управлении: «…ратгаузы есть не что иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, ратгаузы входят в общий состав губернского правительства и потому долженствуют со всеми своими правами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимос­ти от управляющего губернией» [там же]. А.Д. Градовский отмечал, что, благодаря ратгаузам, последние следы самоуправле­ния, установленные Екатериной II, были унич­тожены и управление городами должно было получить характер чисто правительственный, но кончина императора помешала приве­дению в действие этого положения. Устав был издан 25 февраля 1801 г., а император скончался 11 марта того же года. Вступле­ние на престол Александра I видоизменило отношения правительства как к городским, так и к другим учреждениям. Необходимо отметить, что городская реформа, заплани­рованная Павлом I, не только предполагала, что управлением городами должна зани­маться администрация, но и одновременно с этим должна была изменить статус выборных должностей.

Кроме этого в пользу городов в 1797— 1798 гг. был передан ряд доходных статей, увеличивших городские бюджеты: например, сборы с земель, отведенных под строитель­ство домов, доходы с казенных мельниц, по­строенных на городских землях, поземель­ный сбор, акциз с торгующих крестьян и некоторые другие сборы [9, с. 56]. Пере­данные городам дополнительные статьи до­ходов возлагали на последних и новые обя­занности, требовавшие значительных расхо­дов. В 1797 г. за счет городского бюджета стала содержаться полиция. Таким образом, властью была признана недостаточность фи­нансового обеспечения городских бюджетов и городам была выделены дополнительные источники финансирования, сняты обязаннос­ти по городскому строительству и квартир­ному постою. Одновременно с этим предполагалось городское управление сделать правительственным учреждением.

Именно при Павле I содержание полиции было передано городам и городской бюджет был сориентирован на выполнение общего­сударственных расходов. Л.Ф. Писарькова обращает внимание на тот факт, что такая политика правительства не способствовала развитию городского хозяйства. Однако, на взгляд автора статьи, такая политика способствовала встраиванию городских учреждений в систему управления империей, что на тот момент было первостепенно.

При вступлении на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и сердцу своей августейшей бабки, т.е. Екатерины II. 2 апреля 1801 г. именным указом была восстановлена «Жалованная грамота городам».

12 февраля 1802 г. в Государственном совете состоялось всестороннее обсуж­дение состояния городского управления в столицах. Члены Государственного совета обратили особое внимание на финансовое положение городов, обремененных много­численными сборами и «службами», и при­знали необходимым создать специальные комитеты для уравнения и упорядочивания натуральных повинностей и прекращения злоупотреблений, возникавших при сборе налогов. В 1802 г. в столицах были созданы комитеты для уравнения городских повин­ностей. К 1806 г. комитеты для уравнения городских повинностей существовали уже в 49 губернских и уездных городах.

Следует обратить внимание на то, что, несмотря на восстановление Александром I «Жалованной грамоты городам», с городов не сняли общегосударственные расходы. Александр I вернул выборы в городское управление, но не отменил тенденцию, наметившуюся при Павле I, — усиление роли администрации в управлении городами Российской империи. Более того, именно при Александре I городские доходы стали состо­ять под надзором Министерства внутренних дел [10, с. 5]. Подчеркнем, что именно общегосударственные расходы городских дум стали тормозить городское развитие в дальнейшем, не оставляя в бюджете городов средств на благоустройство, образование, медицину.

Необходимо отметить, что некоторые города пошли в своем развитии дальше, чем определило законодательство. В них были приняты частные положения, определяющие их доходы и расходы. Среди таких городов были обе столицы, Архангельск, Кострома, Владимир, Рязань, Самара и др. Первыми же приняли такие положения в соответствии со своими местными обстоятельствами и нужда­ми Вологда в 1807 г. и Астрахань в 1809 г. Петербург принял такой закон в 1823 г., Москва — в 1824 г. [там же, с. 3—4]. За­конодатель по отношению к таким городам занял следующую позицию: «Положение для одного которого либо города, в частности изданное, яко основанное на особенных уважениях, не может в отношении доходов и расходов служить примером для других го­родов» [там же, с. 4], т.е. не запрещал такие частные положения, но и не способствовал их распространению на другие города империи. Сибирские города управлялись «Учрежде­нием для управления Сибирских губерний», составленным М.М. Сперанским в 1822 г.

Итак, на рубеже XVIII—XIX вв. произошло усиление роли администрации в городском управлении вопреки началам самостоятель­ности, намеченным в законодательстве Екате­рины II. Именно таким путем городские думы были встроены в систему управления Российс­кой империей. По мнению А.Д. Градовского: «…если управление городское и сельское бу­дет устроено на началах общественных, а уп­равление уездное и губернское — на началах бюрократических, то, без всякого сомнения, города и сельские общества неизбежно под­чинятся административной опеке» [5, с. 14]. Таким образом, Павел I не поддержал поли­тику Екатерины II по отношению к городам Российской империи.

 

Л.М. ДАМЕШЕК, зав. кафедрой истории России Иркутского государственного университета, доктор исторических наук, профессор

М.М. ПЛОТНИКОВА, кандидат исторических наук, доцент Международного института экономики и лингвистики Иркутского государственного университета

 

Список использованной литературы

  1. Винокуров М.А., Рачков М.П., Суходолов А.П. Тандемность власти как феномен государственного управления Россией//Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 2 (76). С. 11—16.
  2. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 17.
  3. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 20.
  4. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 75.
  5. Градовский А.Д. Начала русского государственного права: т. 3, ч. 1: Органы местного управления. СПб., 1883.
  6. Грамота на права и выгоды городам Российской империи 21 апреля 1785 г. // История самоуправления Иркутска: от Екатерины Великой до Дмитрия Медведева. Иркутск, 2008.
  7. Кизеветтер А.А. Городовое Положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909.
  8. Кизиветтер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX столетия: исторический очерк. Пг., 1917.
  9. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М., 2010.
  10. Свод уставов о городском и сельском хозяйстве // Свод законов Российской империи, издания 1857 года. Т. XII, ч. 2. СПб., 1857.

 

Источник: Известия ИГЭА 2012. № 2 (82)

 

Поделиться ссылкой:




Комментарии к статье


Top